venerdì, Agosto 19, 2022
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Rafforzamento del personale sanitario: Cosa cambia dopo l’emergenza Coronavirus

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La malattia più acuta del Servizio sanitario italiano è oggi la carenza di personale. Il progressivo pensionamento dei dirigenti medici e delle altre professioni sanitarie dipendenti a tempo indeterminato,(personale sanitario, tecnico, professionale e amministrativo), a cui si aggiungono i convenzionati (Medici di medicina generale, Pediatri di libera scelta e specialisti ambulatoriali e liberi professionisti a Partita iva, nei prossimi anni porrà in maniera ancor più grave di quanto non accade oggi la sostenibilità dei servizi. Alla vigilia di investimenti provenienti dai fondi messi nel piatto con le misure previste dal Pnrr è essenziale prevedere un vero e proprio piano Marshall per le assunzioni che tenga conto dei fabbisogni innanzitutto e della programmazione a breve, medio e lungo termine.

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Come ha ben rilevato la Corte dei conti, nel Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, l’emergenza sanitaria per la pandemia da Covid 19 ha messo in evidenza gli aspetti più problematici del Servizio sanitario nazionale incidenti sulle scelte di politica sanitaria adottate negli ultimi anni. Errori che oggi occorre evitare di ripetere.
Uno scenario complesso quello dipinto dalla magistratura contabile che risale anche ai vincoli alla spesa pubblica che hanno generato carenze e lacuna in alcuni casi disarticolando i servizi per la salute in molte realtà regionali in particolare quelle soggette ai vari piani di rientro e ai commissariati he hanno colpito, come è noto, soprattutto il Mezzogiorno d’Italia.
Il blocco del turn-over nelle Regioni in piano di rientro e il vincolo alla spesa fissata al 2004 meno l’1.4 per cento negli ultimi dieci anni ha prodotto vere e proprie falle nel sistema sanitario del nostro Paese.

IL PERSONALE

La dotazione di personale del Servizio sanitario italiano al 31 dicembre 2018 era inferiore a quello del 2012 per circa 25 mila unità che diventavano circa 41.400 rispetto al 2008 di cui un terzo nella sola Campania.
Il personale Tra il 2012 e il 2017, il personale (sanitario, tecnico, professionale e amministrativo) dipendente a tempo indeterminato in servizio presso le Asl, le Aziende Ospedaliere, quelle universitarie e gli IRCCS pubblici è passato da 653 mila a 626 mila con una flessione di poco meno di 27 mila unità (-4%). Nello stesso periodo il ricorso a personale flessibile in crescita di 11.500 unità ha compensato questo calo solo in parte.

LA PANDEMIA

La pandemia e la conseguente gravi crisi sanitaria ha comportato una incredibile spinta alle assunzioni seguendo la scia delle dinamiche già messe in atto dal cosiddetto Decreto Calabria (ossia l’allentamento dei vincoli di spesa, il superamento dell’imbuto formativo dei medici formati con la tendenza ancora in atto ad attingere a piene mani a procedure straordinarie di reclutamento del personale per il potenziamento, in particolare, delle reti di assistenza territoriale e dei reparti ospedalieri di virologia e pneumologia, in deroga alla disciplina vigente prevedendo al contempo azioni a lungo termine, quali il reclutamento di medici ed infermieri, anche militari senza contare quelli impiegati subito dopo la laurea senza specializzazione con la possibilità di esercitare la professione di medico-chirurgo dopo il conseguimento della laurea in Medicina e chirurgia previo giudizio di idoneità (cd. laurea abilitante).

DOPO L’EMERGENZA

Ora al giro di boa del 31 marzo con la fine dello stato di emergenza c’è da fare i conti con un ritorno alla legislazione ordinaria, ai concorsi e con il riassorbimento dei tanti incaricati con forme flessibili e di lavoro autonomo che hanno acquisito una straordinaria esperienza sul campo. Bisogna fare conti con i costi strutturali fissi che, ad esempio, per un medico Usca, fresco di laurea e non specializzato, ammontano per una Regione quasi all’esborso di una dirigente medico ospedaliero.

LE NORME E I CONTRATTI

Contratti di lavoro autonomo con personale medico ed infermieristico
Nelle prime fasi dell’emergenza da COVID-19, l’art. 23 del decreto legge n. 9 del 2020 ha consentito, in via transitoria, la stipula di contratti di lavoro autonomo con personale medico ed infermieristico, in deroga alle norme che, per le pubbliche amministrazioni, limitano sia le possibilità di ricorso a tale tipo di contratti sia il conferimento di incarichi a soggetti già titolari di un trattamento di quiescenza (fino al 31 luglio 2020 e per una durata dei contratti non superiore a sei mesi, e soltanto nelle regioni e province definite “zone rosse” dal Dpcm 1° marzo 2020, ovvero Emilia-Romagna, Lombardia, Veneto – Province di Pesaro, Urbino e Savona). La norma è stata successivamente abrogata dall’articolo 1, comma 2, del decreto legge n. 18 del 2020 che ha fatto salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del predetto articolo 23).

In seguito all’aggravarsi dell’emergenza sanitaria collegata al Coronavirus, l’art. 2-bis del decreto legge n. 18 del 2020 ha esteso a tutto il territorio nazionale la portata delle norme transitorie relative alla stipula di contratti di lavoro autonomo con personale medico ed infemieristico, con la specifica finalità di incrementare il personale necessario per rafforzare i reparti di terapia “intensiva e sub intensiva” necessari per la cura dei pazienti affetti COVID-19. Le norme sono state prorogate più volte, in ultimo al 31 dicembre 2022 dall’art. 1, comma 268, lettera a), della legge di bilancio 2022 (legge n. 234 del 2021).

Si ricorda inoltre che alcuni incarichi (ivi compresi incarichi di collaborazione coordinata e continuativa di durata non superiore a sei mesi, prorogabili in ragione del perdurare dello stato di emergenza), previsti dalla disciplina transitoria di cui al suddetto articolo 2-bis (in particolare dal comma 1, lettera a) possono essere attribuiti anche a tutti i laureati in medicina e chirurgia, abilitati all’esercizio della professione medica e iscritti all’ordine professionale (quindi anche non in possesso della specializzazione). La portata di tale norma è stata anch’essa prorogata al 31 marzo 2022 dall’Allegato A, numero 1, del decreto legge n. 221 del 2021.

L’articolo 4, commi 7 e 8, del DL. 228/2021 ha previsto la proroga al 31 marzo 2022 della possibilità di cumulo tra trattamento pensionistico e remunerazione dell’incarico di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, a dirigenti medici, veterinari e sanitari e al personale del ruolo sanitario del comparto sanità, collocati in quiescenza (anche se non iscritti al competente albo professionale in conseguenza del collocamento a riposo), nonché agli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza. Nel dettaglio, il citato art. 2- bis consente il conferimento, da parte degli enti ed aziende del Ssn, dei seguenti incarichi:

  • incarichi di lavoro autonomo – anche di collaborazione coordinata e continuativa di durata non superiore a sei mesi – a soggetti iscritti agli albi delle professioni sanitarie (dei medici-chirurghi e degli odontoiatri; dei veterinari; dei farmacisti; dei biologi; dei fisici e dei chimici; delle professioni infermieristiche; della professione di ostetrica; dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione; degli psicologi, nonché agli operatori socio-sanitari). Tali incarichi possono essere conferiti anche ai laureati in medicina e chirurgia, abilitati all’esercizio della professione medica e iscritti agli ordini professionali (come specificato dal successivo comma 3), nonché ai medici specializzandi, iscritti all’ultimo e al penultimo anno di corso delle scuole di specializzazione. A quest’ultimo proposito, la norma (al comma 1, lett. a) specifica che i medici in formazione specialistica restano iscritti alla scuola di specializzazione universitaria e continuano a percepire il trattamento economico previsto dal contratto di formazione medico-specialistica, integrato dagli emolumenti corrisposti per l’attività lavorativa svolta; il periodo di attività, svolto dai suddetti medici durante gli incarichi in oggetto, è riconosciuto ai fini del ciclo di studi che conduce al conseguimento del diploma di specializzazione; le università, ferma restando la durata legale del corso, assicurano il recupero delle attività formative, teoriche ed assistenziali necessarie al raggiungimento degli obiettivi formativi previsti. Entrambe le misure hanno efficacia fino al 31 marzo 2022;
  • contratti di lavoro dipendente a tempo determinato e con orario a tempo parziale, di professionisti sanitari regolarmente iscritti a partire dal terzo anno del corso di formazione specialistica, utilmente collocati nella graduatoria delle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza del ruolo (ai sensi dell’art. 1, comma 548- bis, della legge di bilancio 2019, che pone il limite temporale per il conferimento di tali incarichi al 31 dicembre 2022). Il citato art. 2 -bis, comma b), in deroga alla normativa transitoria del comma 548 -bis, consente tali assunzioni anche in assenza dell’accordo quadro nazionale previsto dalla medesima disciplina transitoria. Si ricorda che la norma richiamata di cui al comma 548- bis prevede, in materia di formazione specialistica a tempo parziale, la stipulazione di specifici accordi tra le regioni, le province autonome e le università interessate, sulla base di un accordo quadro, adottato con decreto del Ministro dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa in sede di Conferenza Stato- regioni e le province autonome. Tuttavia, ai sensi del citato art. 2- bis, gli accordi tra la regione o la provincia autonoma e le università interessate possono essere operanti anche in assenza dell’accordo quadro summenzionato. Viene inoltre specificato che le assunzioni devono essere effettuate in ogni caso nell’ambito delle strutture accreditate della rete formativa e che l’attività dei soggetti così assunti deve essere coerente con il progetto formativo deliberato dal consiglio della scuola di specializzazione. Restano fermi i limiti e le altre modalità posti dalla suddetta disciplina transitoria, anche con riferimento al trattamento economico (relativo ai soli medici in formazione specialistica) ( comma 1, lett. b);
  • incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa a dirigenti medici, veterinari e sanitari nonché al personale del ruolo sanitario del comparto sanità, collocati in quiescenza, anche ove non iscritti al competente albo professionale in conseguenza del collocamento a riposo, nonché agli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza ( comma 5).

I CONTRATTI

La misura, in base ai dati riportati nel Rapporto della Corte dei conti sulla finanza pubblica 2021 (p. 288 e ss.) ha consentito nel 2020 il ricorso a rapporti libero professionali con 4.068 specializzandi, 2.250 medici specialisti, 5.616 medici abilitati ma non specializzati e 2.296 infermieri. Ad essi si sono aggiunti oltre 3.867 addetti delle professioni sanitarie e di altre tipologie: 18.097 addetti sugli 83.180 complessivamente mobilitati (il 22,7 per cento). Lo stesso articolo al comma 5 che ha previsto la possibilità di conferire incarichi di lavoro autonomo per dirigenti medici, veterinari e sanitari e per il personale del ruolo sanitario del comparto sanità collocati in quiescenza, ha consentito l’impiego 971 medici e 363 infermieri, soprattutto nelle regioni del Nord (696 medici e 348 infermieri).

Infine, l’art. 2-ter, commi 1 e 5, del decreto legge n. 18 del 2020 consente, in via transitoria, il conferimento, da parte degli enti ed aziende del Ssn, di incarichi individuali a tempo determinato al personale delle professioni sanitarie (il conferimento può riguardare i soggetti iscritti agli albi professionali degli Ordini:
dei medici-chirurghi e degli odontoiatri;
dei veterinari;
dei farmacisti;
dei biologi;
dei fisici e dei chimici;
delle professioni infermieristiche;
della professione di ostetrica;
dei tecnici sanitari di radiologia medica e delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione;
degli psicologi e ad operatori socio-sanitari, mediante avviso pubblico e selezione per colloquio orale, estendendo tale possibilità anche per i medici specializzandi iscritti regolarmente all’ultimo e penultimo anno di corso della scuola di specializzazione.

Le attività professionali svolte in base ai suddetti incarichi a termine costituiscono titoli preferenziali nelle procedure concorsuali per l’assunzione presso le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale. La legge di bilancio 2021 (art. 1, comma 423, della legge n. 178 del 2020) ha esteso l’efficacia di tale disposizioni al 31 dicembre 2021.
L’estensione fino al 31 dicembre 2021 di tutte le misure ora citate ex artt. 2-bis e 2-ter del decreto legge n. 18 del 2020 è autorizzata nei limiti di spesa per singola regione e provincia autonoma indicati nella Tab. 1 allegata alla medesima legge di bilancio 2021 (per una spesa complessiva di 1.100 milioni di euro, incrementati dalle risorse del Programma Next Generation EU).

Incarichi individuali e stabilizzazione personale medico e sanitario
L’art. 2-ter del D.L. n. 18 del 17 marzo 2020 (L. 27/2020), in cui è stato trasfuso l’articolo 2 del decreto legge n. 14 del 9 marzo 2020, ha consentito, in via transitoria, prima per il periodo emergenziale e poi fino al 31 dicembre 2022 (come previsto dall’All. 1, n. 2 del D.L. 83/2020 come modificato dall’articolo 1, comma 3, lettera a), del D.L. 125/2020), il conferimento, da parte degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, di incarichi individuali a tempo determinato a personale delle professioni sanitarie e agli operatori socio-sanitari, mediante avviso pubblico e selezione per titoli e colloquio orale.

IL FABBISOGNO

Il successivo articolo 2-quater del citato DL. 18/2020 (che ha assorbito l’articolo 3 del decreto legge n. 14 del 2020) dispone inoltre che le Regioni, per poter avviare le assunzioni straordinarie di personale sanitario, procedano alla rideterminazione dei piani di fabbisogno del personale. Per il personale sanitario si fa riferimento a soggetti iscritti agli albi professionali degli ordini (medici-chirurghi e odontoiatri, veterinari, farmacisti, biologi, fisici e chimici, professioni infermieristiche, professione di ostetrica, tecnici sanitari, psicologi). Per il personale medico si fa riferimento anche a medici specializzandi, iscritti all’ultimo e al penultimo anno di corso delle scuole di specializzazione.

Si ricorda inoltre un ulteriore disposizione contenuta nell’articolo 3-bis del decreto legge n. 34 del 2020 (Decreto Rilancio) che opera un’estensione ai professionisti sanitari in formazione specialistica – odontoiatri, biologici, chimici, farmacisti, fisici e psicologi – dell’ambito di applicazione della disciplina prevista per i medici e veterinari in formazione specialistica, pur non determinando l’applicazione del medesimo trattamento economico. Tale disciplina prevede la possibilità di partecipazione alle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza pubblica del ruolo sanitario con la conseguente formazione di una graduatoria separata, oltre che la possibilità, in via transitoria, fino al 31 dicembre 2022, per i soggetti utilmente collocati nelle suddette graduatorie separate, di assunzione a tempo determinato in enti ed aziende SSN e con orario a tempo parziale, prima del conseguimento del titolo di formazione specialistica; è previsto il successivo inquadramento a tempo indeterminato, a decorrere dalla data del conseguimento del medesimo titolo, nell’ambito dei ruoli della dirigenza del Servizio sanitario nazionale.

LE SCADENZE

Inoltre, fino al 31 dicembre 2022 si può procedere anche ad assunzioni con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato con orario a tempo parziale (in ragione delle esigenze formative) di coloro che sono utilmente collocati nella graduatoria separata concorsuale per l’accesso alla dirigenza del ruolo sanitario dei medici, medici veterinari, odontoiatri, biologi, chimici, farmacisti, fisici e psicologi regolarmente iscritti al terzo anno del corso di formazione specialistica. I medici, i medici veterinari, gli odontoiatri, i biologi, i chimici, i farmacisti, i fisici e gli psicologi specializzandi così assunti sono inquadrati con qualifica dirigenziale e al loro trattamento economico, proporzionato alla prestazione lavorativa resa e commisurato alle attività assistenziali svolte, si applicano, per quanto riguarda le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, le disposizioni del contratto collettivo nazionale di lavoro del personale della dirigenza medica, veterinaria e sanitaria del Servizio sanitario nazionale e, per quanto riguarda le strutture sanitarie private accreditate, le disposizioni dei rispettivi contratti collettivi nazionali di lavoro della dirigenza. Essi svolgono attività assistenziali coerenti con il livello di competenze e di autonomia raggiunto e correlato all’ordinamento didattico di corso, alle attività professionalizzanti nonché al programma formativo seguito e all’anno di corso di studi superato. (art. 548-bis della legge di bilancio per il 2019).

Nonostante tutte queste misure le carenze di organico sono proseguite anche negli anni successivi all’inizio della pandemia.
Non a caso l’articolo 1, comma 268, lett. b), della legge di bilancio 2022 (legge n. 234 del 2021) ha consentito il conferimento, mediante avviso pubblico e selezione per titoli o colloquio orale, ovvero per titoli e colloquio orale, di incarichi individuali a tempo determinato al personale delle professioni sanitarie e ad operatori socio-sanitari. Tali facoltà sono esercitabili anche mediante proroga (fino ad un termine, in ogni caso, non successivo al 31 dicembre 2022) dei rapporti omologhi già in corso nel 2021 (stipulati in base alle suddette norme transitorie).

LE STABLIZZAZIONI

Per quanto riguarda le stabilizzazioni, l’articolo 1, comma 268, lettera b), della legge di bilancio 2022 pone una norma transitoria per la stabilizzazione – mediante contratti di lavoro dipendente a tempo indeterminato – del personale del ruolo sanitario e degli operatori socio-sanitari aventi (in base a rapporti a termine) una determinata anzianità di servizio presso enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale, compresi quelli che non sono più in servizio. La nuova possibilità può trovare applicazione nel periodo che va dal prossimo 1° luglio al 31 dicembre 2023, ma da rapportare al piano triennale dei fabbisogni di personale e nel rispetto dei limiti generali di spesa per il personale degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale.

L’applicazione delle nuove norme in materia di stabilizzazione è posta come possibile alternativa rispetto alle norme transitorie già vigenti, le quali sono operanti fino al 31 dicembre 2022. Successivamente, l’art. 20-ter del decreto legge n. 4 del 2022 ha specificato che, nel summenzionato periodo 1° luglio 2022-31 dicembre 2023, gli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale possano procedere, secondo criteri di priorità stabiliti da ciascuna regione e alle condizioni suddette, alla stabilizzazione dei soggetti in esame che siano stati reclutati a tempo determinato con procedure concorsuali e che abbiano maturato al 30 giugno 2022, alle dipendenze di un ente o azienda del servizio sanitario nazionale, almeno 18 mesi di servizio, anche non continuativi, di cui almeno 6 mesi nel periodo intercorrente tra il 31 gennaio 2020 e il 30 giugno 2022. In secondo luogo, la norma ha specificato che, per la stabilizzazione del personale assunto mediante procedure non concorsuali, si provvede mediante espletamento di prove selettive.

Infine il decreto legge n. 183 ; del 2021 (cd. Proroga termini, articolo 4, co. 8), allo scopo di garantire l’ampliamento della platea dei soggetti idonei all’incarico di direttore generale degli enti e delle aziende del SSN, anche in ragione delle esigenze straordinarie derivanti dalla diffusione del COVID-19, ha previsto che l’elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del Servizio sanitario nazionale potesse essere integrato entro il 21 marzo 2021, previa riapertura dei termini di presentazione delle domande da parte dei soggetti interessati. In proposito va ricordato che l’ultimo aggiornamento del citato elenco nazionale è stato effettuato nell’aprile 2020 e pubblicato sul portale del Ministero della salute il 1° aprile scorso. Data la cadenza biennale degli aggiornamenti, la norma ha pertanto la finalità di anticipare di un anno l’aggiornamento che altrimenti avrebbe potuto essere effettuato solo nel 2022. In pratica molti manager in carica prima del 21 marzo e con limite di età superati rientreranno in corsa.

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